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大氣污染防治法修訂稿正由環(huán)保部起草，擬12月由全國(guó)人大常委會(huì)一審。這是記者從昨天召開(kāi)的“大氣污染防治法修訂與京津冀霧霾治理”研討會(huì)上獲得的信息。與會(huì)專(zhuān)家提出，京津冀霧霾治理必須聯(lián)防聯(lián)控，包括車(chē)輛限行等措施。研討會(huì)由北京市法學(xué)會(huì)、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)等聯(lián)合召開(kāi)。

治霾支招三地不能“畫(huà)地為牢”

北京市在防治霧霾方面取得了一定成績(jī)，但仍存在一些問(wèn)題。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授焦志勇表示，比如在技術(shù)上，由于缺乏節(jié)能減排的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，企事業(yè)單位實(shí)行起來(lái)無(wú)章可循。不同行政部門(mén)對(duì)于霧霾防治的要求和標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。

此外，存在多頭執(zhí)法的問(wèn)題，市發(fā)改委、市環(huán)保局、市城管局都有自己的治理措施，存在部門(mén)壁壘。

因此，焦志勇建議，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)霧霾防治，比如由一位主管環(huán)保工作的副市長(zhǎng)掛帥總負(fù)責(zé)，成立綜合治理機(jī)構(gòu)(或稱(chēng)為北京市大氣污染綜合防治辦公室)，探索協(xié)同綜合聯(lián)動(dòng)的管理體制，一定要打破利益格局和部門(mén)壁壘。

省際間的聯(lián)防聯(lián)控也非常重要。在研討會(huì)上，最高院研究室副主任孫佑海強(qiáng)調(diào)，霧霾越來(lái)越嚴(yán)重的原因之一，就是長(zhǎng)期以來(lái)治污工作過(guò)分強(qiáng)調(diào)地區(qū)、部門(mén)在行政管理上的權(quán)威性和排他性，事實(shí)證明這條路已走不通了。

北京自己把環(huán)境治理得再好，如果周邊地區(qū)污染治理不好，北京的霧霾也不可能消除。所以，應(yīng)制定聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)范，絕不能畫(huà)地為牢。

“設(shè)限”私車(chē)也應(yīng)聯(lián)動(dòng)

治理霧霾必須合理規(guī)劃交通，特別是在北京、天津這樣的大城市，應(yīng)為車(chē)輛保有量設(shè)“上限”，只減不增，從源頭上減少大氣污染。中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授曹明德提出，應(yīng)把霧霾這個(gè)新問(wèn)題提升到公眾健康與安全和生態(tài)紅線(xiàn)的高度，它不是一般的環(huán)境污染案件，損害的不僅僅是一部分人的利益。

目前我國(guó)各地都有環(huán)境應(yīng)急機(jī)制，但基本上是以行政區(qū)劃來(lái)做的，應(yīng)制定京津冀三地大范圍的環(huán)境應(yīng)急機(jī)制。

同時(shí)，限批措施應(yīng)考慮連帶責(zé)任。假設(shè)三地霧霾問(wèn)題都未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求或霧霾已造成極嚴(yán)重的后果，可用法律上的連帶限批機(jī)制，不僅對(duì)北京限批，河北省也要連帶被限批，使聯(lián)動(dòng)機(jī)制有責(zé)任的關(guān)聯(lián)。

修法建議大氣污染防治公眾責(zé)任將入法

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心環(huán)境資源所副所長(zhǎng)常紀(jì)文教授表示，大氣污染源往往很多，比如機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染、工廠(chǎng)排放、家庭和建筑工地排放等，一旦造成區(qū)域性污染是誰(shuí)的責(zé)任？恐怕人人有份兒。

常紀(jì)文提出，大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)實(shí)行共同但有區(qū)別責(zé)任原則。北京市與周邊的很多省市都簽訂了區(qū)域合作的協(xié)議，很多地方關(guān)停并轉(zhuǎn)了一大批企業(yè)，但效果甚微，其原因就是不管企業(yè)搬到哪里，都面臨污染治理，責(zé)任怎么分擔(dān)的問(wèn)題。所以要強(qiáng)調(diào)京津冀一體化，但整個(gè)考核體制要區(qū)域化。

共同但有區(qū)別責(zé)任原則表現(xiàn)在兩方面，一是強(qiáng)調(diào)共同責(zé)任，工業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、社會(huì)生活領(lǐng)域都對(duì)大氣污染有“貢獻(xiàn)”，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控不僅是排污企業(yè)的責(zé)任，各行業(yè)、各區(qū)域和公眾都要參與。這次修訂大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)把共同的責(zé)任放入法條。

第二個(gè)責(zé)任是有區(qū)別的責(zé)任，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方可多作些貢獻(xiàn)，去支援相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如河北關(guān)停了一些污染企業(yè)，北京可以轉(zhuǎn)移一些優(yōu)良的產(chǎn)業(yè)替代。這些企業(yè)可建在專(zhuān)門(mén)的城市里和工業(yè)新區(qū)，通過(guò)污染集中處理等方式，減少污染排放。

污染持續(xù)加重環(huán)保部門(mén)將被追責(zé)

孫佑海教授說(shuō)，要追究政府在治理大氣污染中違反行政法的行政責(zé)任，在現(xiàn)有行政訴訟法的框架內(nèi)，如果出現(xiàn)民告官的情況，法院要積極受理。

明年1月1日將正式實(shí)施的新環(huán)保法，給環(huán)保部門(mén)賦予了很多權(quán)力，如查封權(quán)、扣押權(quán)、行政處罰權(quán)等。如果環(huán)保部門(mén)不嚴(yán)格執(zhí)法，導(dǎo)致幾年后污染加重，環(huán)保部門(mén)就要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。建議將行政公益訴訟寫(xiě)入《大氣污染防治法》，規(guī)范執(zhí)法人員的行為。

治理大氣污染公檢法司四機(jī)構(gòu)要聯(lián)動(dòng)，公安局在偵查方面要支持環(huán)保局的工作；檢察院該公訴的要公訴；對(duì)造成嚴(yán)重污染者，法院必須嚴(yán)格公正司法，追究其責(zé)任。

孫佑海教授建議，未來(lái)修訂《大氣污染防治法》，必須加重大氣污染者的法律責(zé)任，首先就是刑事責(zé)任，應(yīng)在法律中進(jìn)一步明確與刑法的銜接，為追究犯罪者的刑事責(zé)任打好基礎(chǔ)。

還必須要讓污染者承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任，包括停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等。凡污染受害者告到法院，法院就應(yīng)受理，既要對(duì)私益訴訟及時(shí)受理，也要對(duì)公益訴訟受理，尤其要探索異地公益訴訟。

相關(guān)觀點(diǎn) 立法應(yīng)有科學(xué)評(píng)估機(jī)制

中國(guó)社科院法學(xué)所的劉洪巖教授指出，由于環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為密切，環(huán)境立法的嚴(yán)格勢(shì)必會(huì)影響一些部門(mén)的利益，因此要防止法律被部門(mén)利益綁架。

孫佑海教授說(shuō)，現(xiàn)在的立法沒(méi)有科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，一部法律出臺(tái)后，是否為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極作用很難說(shuō)。

所以，必須有客觀的立法評(píng)估機(jī)構(gòu)，即獨(dú)立于部門(mén)和地方之外的公正的第三方。絕不能允許某個(gè)部門(mén)起草或制定的法律法規(guī)仍由某個(gè)部門(mén)自己評(píng)估，那叫“王婆賣(mài)瓜自賣(mài)自夸”，無(wú)法發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施中存在的真問(wèn)題。

文/記者 汪紅 實(shí)習(xí)生 李瑩瑩